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交通事故责任认定行政案件的可诉性
2016年1月25日  淄博交通事故律师


    　　
    交通事故责任认定是指负有交通管理职能的公安机关在查明交通事故的原因后，根据交通事故当事人的行为在引发交通事故以及产生损害后果中的相互关系，依法作出对当事人责任大小的认定。公安机关对交通事故作出责任认定是其主要职责，也是处罚交通事故责任者和对损害赔偿进行调解的前提和基础。因此，对交通事故进行责任认定是国家机关作出的具体的行政行为。交通事故责任认定是否具有可诉性，人民法院能否作出行政案件受理，一直是学术界和行政审判实务界存有争议的问题，法律对此没有明确的排除和禁止的规定。笔者就交通事故进行责任认定可诉性谈几点粗浅的认识。
    一、交通事故进行责任认定可诉性的法律依据

    交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，通过技术分析、推测和判断，而作出当事人有无责任或责任大小的行政确认。从上述具体行为来看，符合行政诉讼法规定的行政诉讼案件受理范围的规定。

    1、公安机关作出的交通事故责任认定属行政机关的具体行政行为。根据国务院颁布的《道路交通事故处理办法》第四条规定：“公安部是国务院处理交通事故的主管部门。县级以上地方各级公安机关是同级人民政府处理本行政区域交通事故的主管机关。”第五条规定：“公安机关处理交通事故的职责是：处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解。”因此，交通事故责任认定是国家行政机关即公安交通管理部门依法行使的法律法规授予的行政行为。交通事故责任认定虽然技术性较强，不具备强制性，是当事人承提相关法律责任的一种形式，在很大程度上对交通行政管理相对人产生必然的约束力，对当事人的权利义务产生实际的最终的法律效果，符合被诉的具体行政行为的范畴。

    2、公安机关作出的交通事故责任认定符合法律规定的诉讼条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“公民、法人和其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”行政诉讼法采用概括方法规定了行政诉讼受理范围。公安机关作出的交通事故责任认定不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（对不可诉的行政行为作了明确的排除）及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定的不予受理的情形。因此，从公安机关作出的交通事故责任认定的主体上、诉讼标的和职权行使上都应当属于行政诉讼的受案范围。

    3、交通事故责任认定的救济途径具有可诉性。国务院颁布的《道路交通事故处理办法》第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”上述虽然规定了上一级公安机关对当事人不服责任认定的内部救济途径，但是，国务院颁布的《道路交通事故处理办法》并没有规定对公安机关作出交通事故责任认定或上级公安机关重新认定是最终的认定，按照行政诉讼法的规定，不是最终的认定应当具有可诉讼性。

    最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条规定：“当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院认定的案件事实作为定案的依据。”如果人民法院在处理行政、民事和刑事案件中对公安机关作出的交通事故责任认定不予采信，直接以查明的事实作为定案依据，与国务院颁布的《道路交通事故处理办法》规定的公安机关是处理交通事故的主管机关相违背，导致了审判权与行政权相混淆。另外，最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（在1992年12月1日发布）与最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（在1999年12月24日发布）相抵触，该解释第九十八条规定：“本解释从发布之日起施行，……最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合发布的规范性文件，凡与本解释不一致的，按本解释执行。”明确指出最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》已经废止。

    从现行的诉讼法律规定上分析，交通事故责任认定应当属于行政诉讼受案范围，是人民法院对具体行政行为合法性的有效监督，应当允许当事人就责任认定提起行政诉讼，对交通事故处理主管部门行政执法从实体上和程序上进行司法审查，保护当事人的合法权益。

    二、交通事故责任认定提起诉讼中的当事人地位　　

    道路交通事故在处理过程中，交通事故处理主管部门根据违章行为确认事故责任双方有无责任或责任大小，发生争执较大的往往是事故责任者是双方责任的承担，和对第三者的人身和财产的侵害，当事人在交通事故责任认定中所承担的责任不同，决定着其在诉讼中地位不同。

    1、原告在交通事故责任认定提起诉讼中的地位。交通事故责任认定行政诉讼的原告，根据《中华人民共各国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，只要公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有资格提起行政诉讼。虽然原告对具体行政行为合法性不承担举证责任，但应当有证据证明具体行政行为客观存在，自己的合法权益受到具体行政行为的侵害，原告所诉行政行为与其自身的权利具有关联性。

    2、被告在交通事故责任认定提起诉讼中的地位。对交通事故责任认定提起行政诉讼，交通事故处理主管部门作为被告是不可争议的实事，但交通事故处理主管部门应当对行政行为的事实依据、适用法律、执法程序、职权范围等合法性承担举证责任，维护其合法的行政行为。




      3、第三人在交通事故责任认定提起诉讼中的地位。第三人在行政诉讼中的地位，行政诉讼法没有相关的规定，如果对于案件处理结果与其有利害而没参与诉讼的当事人，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。在交通事故中，一方当事人对交通事故责任认定不服，提起行政诉讼，而另一方当事人或受害人没有参加诉讼，而人民法院处理案件结果与其有重要的利害关系，人民法应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第二项规定，通知其以第三人身份参加行政诉讼。第三人可划分为：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。⑴有独立请求权的第三人在交通事故进行责任认定诉讼中的地位。有独立请求权的第三人是指对原、被告争议的诉讼标的认为与自己有利害关系，参加到诉讼中来，并依附于原告的诉讼请求提出自己的观点，来实现自己的目的。有独立请求的第三人在诉讼中依附于原告来共同对抗被告的具体行政行为，这种请求权和诉讼地位与原告是相同的。如原告与第三人发生交通事故，公安机关作出交通事故责任认定，原告对此交通事故负主要责任，第三人对此交通事故负次要责任，原告对交通事故责任认定不服，依法提起行政诉讼，要求公安机关撤销其交通事故责任认定书，而第三人参加诉讼后，也认为公安机关作出的交通事故责任认定侵犯自己的合法权益，要求公安机关依法撤销其交通事故责任认定书。因此，有独立请求权的第三人在诉讼中所举的证据是为了推翻被告具体行政行为或要求其履行行政职责，与原告所举的证据具有同等效力。⑵无独立请求权的第三人在交通事故责任认定诉讼中的地位。无独立请求权的第三人是对原、被告的诉讼争议的标的有利害关系，参加到诉讼中，依附于被告的辩驳意见，举出证据支持被告的行政行为，实现自己的目的。如原告与第三人发生道路交通事故，公安交通管理部门作出交通事故责任认定，原告对此交通事故承担全部责任，原告不服，提起行政诉讼，而参加到诉讼中的第三人主张公安行政机关作出的交通事故责任认定正确，就依附于被告方进行诉讼，来实现自己的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对所作出的具体行政行为负举证责任”，没有规定无独立请求权的第三人证明被告的具体行政行为合法有效的资格，对无独立请求权的第三人所提供的证据是否可作为证明被告具体行政行为正确的证据适用，只要该证据不是被告作出具体行政行为时必须具备的，按照证据规则即使证据充分也不能作为认定被告具体行政行为正确的证据，只要能够证明反映事实，应当作为有效证据采信。

      三、交通事故责任认定可诉性的复议前置

      根据《中华人民共和国行政处复议法》第十九条规定：法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”国务院颁布的《道路交通事故处理办法》第二十二条规定了当事人可以申请上一级公安机关申请重新认定。从我国现行行政诉讼法和行政复议法立法精神看，采用直接起诉的原则，只有法律法规规定先行政复议的作为例外，才适用复议前置。国务院颁布的《道路交通事故处理办法》明确地规定了对交通事故责任认定不服，向上一级公安机关申请重新认定，这也是为了减少当事人诉累，纠正违法行政行为的有效途径。如果允许当事人不经上一级公安机关重新认定而直接向人民法院起诉，造成国家司法资源的浪费。

      四、交通事故责任认定提起诉讼的诉讼时效

      行政诉讼时效制度是为了而保护当事人诉权作出的规定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当从知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”我国的诉讼法采用了普遍性的原则，法律规定的诉讼期间作为例外。国务院颁布的《道路交通事故处理办法》没有规定司法救济的诉讼期间，应当适用《行政诉讼法》中诉讼时效三个月的规定。如果交通事故责任认定书没有明确诉权和诉讼期间的，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，诉讼时效为二年，从知道作出具体行政行为之日起计算。

      综上所述，由于现行法律对不服责任认定的救济途径不够完备，交通事故责任认定又专业技术较强，是公正处理案件的基础，如果不允许当事人就责任认定提起司法审查，使该项工作得不到有效的监督，很容易滋生腐败而导致责任认定的不公正，不利于保护当事人的合法权益。

      来源: 淄博交通事故律师  


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